Проверка законности исполнительного производства по собственной инициативе руководителя – это вопрос, который годами вызывал споры и в судах, и среди юристов. Представьте: исполнительное производство завершено, долг погашен, и вдруг через два года начальник отдела ДВС решает всё проверить, отменяет постановление об окончании и восстанавливает производство. Законно ли это? Именно на этот вопрос ответила Большая Палата Верховного Суда по делу № 127/6664/14-ц.
Давайте разберёмся, что произошло и к каким выводам пришёл суд.
Суть конфликта: что не поделили стороны
В 2014 году Винницкий городской суд взыскал с четырёх человек, среди которых была и заявительница, солидарно в пользу «Укрсиббанка» задолженность по кредитному договору – более 8,6 тысяч долларов США. Исполнительное производство в отношении должницы открыли в апреле 2016 года, а в апреле 2021 года государственный исполнитель его окончил – якобы долг погашен полностью.
И тут начинается самое интересное. В июне 2023 года, то есть спустя два с лишним года после закрытия производства, начальник управления обеспечения принудительного исполнения решений проводит проверку законности этого самого исполнительного производства. Основание – поручение директора Департамента ДВС Министерства юстиции. По результатам проверки действия исполнителя признают незаконными, постановление об окончании производства отменяют, а само производство – восстанавливают.
Заявительница пошла в суд. Мол, всё давно исполнено, долгов нет, банк пропустил сроки обжалования, а тут вдруг проверка откуда-то из глубин системы ДВС. Суды первой и апелляционной инстанций ей отказали. Тогда она подала кассационную жалобу.
Что сказали нижестоящие суды – и почему это не устроило
Местный и апелляционный суды руководствовались простой логикой: есть статья 74 Закона Украины «Об исполнительном производстве» (Закон № 1404-VIII), есть пункты 1 и 2 раздела XII Инструкции по организации принудительного исполнения решений – и там написано, что руководители ДВС могут проверять законность исполнительного производства по собственной инициативе. А раз так – всё сделано правильно.
Опирались они и на практику Кассационного административного суда, который ещё в 2022 году по делу № 802/921/18-а заявил: директор Департамента ДВС может по собственной инициативе контролировать решения государственных исполнителей, отменять постановления и обязывать исполнителей действовать так, как велит закон.
Но заявительница настаивала на другом. Она утверждала, что Закон № 1404-VIII определяет лишь один способ проверки – через жалобу участника исполнительного производства. И никаких проверок «по собственной инициативе» там нет. А Инструкция – это подзаконный акт, который не может расширять то, чего в законе нет.
Большая Палата расставляет точки над «i»
Коллегия Кассационного гражданского суда, рассматривая жалобу, поняла: тут пахнет фундаментальным вопросом. И передала дело на рассмотрение Большой Палаты – чтобы та отступила от позиции административного кассационного суда или подтвердила её.
Большая Палата провела глубокий анализ. Сравнила два закона – действующий Закон № 1404-VIII и предыдущий Закон № 606-XIV, утративший силу. И обнаружила принципиальную разницу.
Старый закон (№ 606-XIV) разрешал должностным лицам проводить проверку законности исполнительного производства по поручению вышестоящего руководства, по собственной инициативе или при рассмотрении жалобы. Это была трёхуровневая система внутреннего контроля, где руководитель мог сам решить: «А проверю-ка я, что там натворил исполнитель».
Новый закон (№ 1404-VIII) такой возможности не содержит. В части третьей статьи 74 он чётко описывает механизм обжалования решений исполнителя участниками производства. И единственное, что можно сделать по собственной инициативе, – это исправить грамматические или арифметические ошибки. Не отменить постановление, не восстановить производство, а просто подправить описку.
Почему так? Потому что Закон № 1404-VIII построен на иных принципах. Его статья 2 называет основами исполнительного производства верховенство права, законность, диспозитивность, справедливость, беспристрастность. Инициативная проверка со стороны руководства нарушает сразу несколько из них – прежде всего диспозитивность и независимость исполнителя.
Почему Инструкция не спасает
Ключевой момент, на котором настаивала Большая Палата: Инструкция (приказ Минюста № 512/5) – это подзаконный акт. Она не может расширять полномочия, которых закон не даёт. Если Закон Украины «Об исполнительном производстве» не предусматривает проверок по собственной инициативе, то никакая инструкция не может их вводить.
Это вопрос иерархии нормативных актов. Конституция ставит закон выше подзаконных актов. И суд, руководствуясь принципом верховенства права, обязан применять норму закона, а не инструкции, если они противоречат друг другу. Даже если инструкция действующая.
Кстати, любопытная деталь: Инструкцию утвердили ещё в 2012 году, а Закон № 1404-VIII вступил в силу в октябре 2016-го. В заключительных положениях закона прямо сказано: Кабмин должен привести подзаконные акты в соответствие. Но в части, касающейся проверок, этого в полной мере не сделали. Вот и возникла коллизия.
Главный вывод: ultra vires
Итак, что решила Большая Палата? Директор Департамента ДВС не может по собственной инициативе проверять законность действий государственного исполнителя или отменять его постановления. Это выходит за пределы предоставленных законом полномочий – ultra vires, как говорят юристы.
Проверка законности исполнительного производства возможна только на основании жалобы его участника. То есть нужен внешний импульс – заявление взыскателя, должника или иного заинтересованного лица. Без этого – руки у руководителя связаны.
Большая Палата отступила от вывода Кассационного административного суда по делу № 802/921/18-а, где тот разрешал директору ДВС инициировать проверки самостоятельно. Теперь это часть согласованной судебной практики: суды должны учитывать именно позицию Большой Палаты.
Почему жалобу всё равно не удовлетворили
Тут важный нюанс. Хотя Большая Палата и признала, что проверки по собственной инициативе незаконны, в конкретном деле она не увидела оснований для удовлетворения жалобы. Почему?
Потому что на самом деле инициатива проверки исходила не от должностного лица ДВС. «Укрсиббанк» ещё 5 июня 2023 года подал жалобу директору Департамента ДВС и просил проверить законность закрытия производства. Поручение директора от 12 июня 2023 года было реакцией на эту жалобу, а не самостоятельным решением чиновника.
Так что процедурно всё было соблюдено: участник производства (взыскатель) подал жалобу, руководитель высшего уровня отреагировал, назначил проверку. Это соответствует логике статьи 74 Закона № 1404-VIII.
Что касается ссылок заявительницы на то, что долг давно погашен и обязательства прекращены – суд заметил: этот вопрос должен решаться отдельно, через заявление о признании исполнительного листа не подлежащим исполнению. Государственный исполнитель не может самостоятельно оценивать, прекратилось ли поручительство, – для этого есть суд.
В итоге Большая Палата изменила мотивировочную часть решений нижестоящих судов, исправив их ошибочное обоснование, но оставила результат без изменений – в удовлетворении жалобы отказано.
Коллегия судей Кассационного гражданского суда инициировала этот пересмотр не зря. Теперь есть чёткая позиция высшей судебной инстанции: ни один руководитель ДВС не может по собственному желанию отменить постановление исполнителя или восстановить закрытое производство. Для этого нужна жалоба от того, чьи права затронуты. А Инструкция, хоть и действующая, в этой части не работает – потому что закон имеет высшую силу.