Міськрада змінила умови оренди вашої земельної ділянки, і ви хочете оскаржити це рішення. Куди подавати позов? Відповідь залежить від предметної юрисдикції.
Саме з такою дилемою зіткнулася підприємиця з Рівного, коли Рівненська міська рада одним рішенням фактично перекреслила її плани щодо використання орендованої землі. Справа № 569/12538/16-а пройшла всі судові інстанції й дійшла до Великої Палати Верховного Суду, яка 20 червня 2018 року розставила всі крапки над «і».
Що сталося насправді
Уявіть: ви орендуєте земельну ділянку під автостоянку. Уклали договір, усе працює. І тут міськрада приймає рішення, яким встановлює сервітут на проїзд через вашу ділянку. Тобто тепер через територію, де мали б стояти автомобілі клієнтів, повинні безперешкодно проїжджати сторонні люди. Бізнес-модель зруйнована одним рішенням.
У реальній історії, що лягла в основу справи, йшлося про земельну ділянку площею 4059 кв. м на одній із вулиць Рівного. Міськрада ще у 2009 році передала її в оренду підприємцю для облаштування колектора зливових вод та відкритої автостоянки. Згодом, після смерті орендаря, ділянку переоформили на трьох нових орендарів, серед яких була й позивачка.
У червні 2016 року міськрада поновила договір оренди ще на три роки. А вже у вересні того ж року внесла зміни, додавши умову про сервітут на проїзд. Саме це рішення № 1715 від 22 вересня 2016 року й стало каменем спотикання.
Чому позивачка пішла до адміністративного суду
Логіка зрозуміла: міськрада – це орган місцевого самоврядування, тобто суб’єкт владних повноважень. Вона ухвалила рішення, яке порушує права орендаря. Здавалося б, прямий шлях до адміністративного суду – оскаржувати рішення суб’єкта владних повноважень.
Позивачка так і зробила. Вона подала позов до Рівненського міського суду, вимагаючи визнати спірне рішення недійсним. Аргументувала тим, що міськрада фактично унеможливила цільове використання земельної ділянки. Крім того, послалася на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, де зазначено: органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати чи змінювати свої попередні рішення, якщо на їх підставі вже виникли правовідносини і суб’єкти цих відносин заперечують проти змін.
Суд першої інстанції в позові відмовив. Вирішив, що міськрада діяла законно, бо орендарі не виконали належним чином попереднє рішення.
Несподіваний поворот в апеляції
А от Житомирський апеляційний адміністративний суд подивився на справу інакше. 7 листопада 2017 року він постановив ухвалу, яка стала справжнім сюрпризом для учасників процесу.
Суд апеляційної інстанції не просто скасував рішення першої інстанції – він узагалі закрив провадження у справі. Причина? Неправильно обрана предметна юрисдикція.
Судді апеляційного суду дійшли висновку, що цей спір за своєю суттю стосується права користування земельною ділянкою. А це – цивільне право. І розглядати його треба за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
І ось тут починається найцікавіше. Міськрада та один із учасників справи подали касаційні скарги. Вони наполягали: правомірність рішення міськради можна перевіряти за критеріями, встановленими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Тобто справу слід розглядати саме в адміністративному порядку.
Парадокс ситуації: позивачка, яка спочатку сама й ініціювала адміністративний позов, у відзиві на касаційну скаргу підтримала позицію міськради. Обидві сторони хотіли, щоб справу розглядали адміністративні суди.
Що сказала Велика Палата Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу в порядку письмового провадження, поставила крапку в цьому питанні. Касаційні скарги залишили без задоволення, а ухвалу апеляційного суду – без змін.
Логіка Великої Палати була чіткою й послідовною. Вона спиралася на кілька ключових аргументів.
По-перше, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий суд, встановлений законом. Європейський суд з прав людини у справі «Сокуренко і Стригун проти України» розтлумачив: «суд, встановлений законом» – це не лише про факт існування суду, а й про дотримання ним правил юрисдикції. Якщо суд розглядає справу, яка не належить до його компетенції, він не може вважатися «судом, встановленим законом».
По-друге, Кодекс адміністративного судочинства України чітко визначає, що до адміністративних судів оскаржуються рішення суб’єктів владних повноважень, прийняті під час здійснення ними публічно-владних управлінських функцій. Натомість Цивільний процесуальний кодекс України відносить до цивільної юрисдикції спори про захист прав, що виникають із цивільних, житлових, земельних та інших приватноправових відносин.
У цій справі міськрада діяла не просто як орган влади, а як сторона договірних відносин – орендодавець. Спірне рішення безпосередньо стосувалося умов користування земельною ділянкою за вже укладеним договором оренди. Отже, це спір про цивільне право.
Де пролягає межа предметної юрисдикції
Ключовий висновок, який варто винести з цієї справи, такий: сама по собі участь органу місцевого самоврядування у спорі ще не означає, що справа автоматично підпадає під адміністративну юрисдикцію.
Визначальним є характер спірних правовідносин. Якщо йдеться про реалізацію владних управлінських функцій – це адміністративна справа. Якщо ж спір стосується цивільних прав – наприклад, права оренди, права власності, права користування майном – то навіть за участі державного органу це цивільна справа.
У ситуації з рівненською міськрадою все вирішив простий факт: між сторонами вже існував договір оренди землі. І зміни, які внесла міськрада, безпосередньо зачіпали договірні умови. Тобто орган місцевого самоврядування діяв не як носій публічної влади, а як контрагент за цивільно-правовою угодою.
До речі, Велика Палата окремо наголосила на принциповій різниці між адміністративним і цивільним судочинством. В адміністративному процесі діє принцип офіційного з’ясування обставин – суд сам активно досліджує докази, а суб’єкт владних повноважень зобов’язаний доводити правомірність своїх рішень. Натомість цивільний процес побудований на змагальності: кожна сторона самостійно доводить свою позицію, а суд виступає арбітром.
І це не просто теоретична відмінність. Від вибору правильної предметної юрисдикції залежить уся стратегія ведення справи – від розподілу тягаря доказування до доступних способів захисту.
Як це працює на практиці
Справа № 569/12538/16-а створила важливий орієнтир для всіх, хто стикається з подібними ситуаціями. Тепер зрозуміло: якщо між вами та міськрадою чи іншим органом влади вже існують договірні відносини щодо землі, і спір стосується саме цих відносин – ваш шлях лежить до цивільного суду.
Адміністративний суд доречний тоді, коли ви оскаржуєте рішення органу влади, прийняте ним у межах публічно-владних повноважень, а не на виконання договірних зобов’язань. Наприклад, якщо міськрада відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою – це адміністративний спір. А от якщо вона змінює умови вже укладеного договору оренди – це цивільний.
Помилка у визначенні предметної юрисдикції може дорого коштувати. Як мінімум – втратою часу, поки справа мандруватиме інстанціями. Як максимум – закриттям провадження на фінальних стадіях, як це й сталося в описаній справі. Уявіть: ви пройшли першу інстанцію, витратили місяці, а потім апеляція просто закриває провадження, бо справу треба було подавати зовсім до іншого суду.
Тож перед тим, як подавати позов, варто поставити собі одне просте запитання: мій спір із державним органом стосується його владних повноважень чи наших договірних відносин? Відповідь на нього й визначить правильний шлях – і, зрештою, успіх усієї справи.