Перевірка законності виконавчого провадження з власної ініціативи керівника – це питання, яке роками викликало суперечки і в судах, і серед юристів. Уявіть: виконавче провадження завершене, борг погашено, аж раптом через два роки начальник відділу ДВС вирішує все перевірити, скасовує постанову про закінчення та відновлює провадження. Чи законно це? Саме на це питання відповіла Велика Палата Верховного Суду у справі № 127/6664/14-ц.
Давайте розберемося, що сталося і до яких висновків дійшов суд.
Суть конфлікту: що не поділили сторони
У 2014 році Вінницький міський суд стягнув із чотирьох осіб, серед яких була й ОСОБА_1, солідарно на користь «Укрсиббанку» заборгованість за кредитним договором – понад 8,6 тисяч доларів США. Виконавче провадження щодо ОСОБА_1 відкрили у квітні 2016 року, а у квітні 2021 року державний виконавець його закінчив – начебто борг погашено повністю.
І тут починається найцікавіше. У червні 2023 року, тобто більш ніж через два роки після закриття провадження, начальник управління забезпечення примусового виконання рішень проводить перевірку законності цього самого виконавчого провадження. Підстава – доручення директора Департаменту ДВС Міністерства юстиції. За результатами перевірки дії виконавця визнають незаконними, постанову про закінчення провадження скасовують, а саме провадження – відновлюють.
ОСОБА_1 пішла до суду. Мовляв, усе давно виконано, боргів немає, банк пропустив строки оскарження, а тут раптом перевірка звідкись із глибин системи ДВС. Суди першої та апеляційної інстанцій їй відмовили. Тоді вона подала касаційну скаргу.
Що сказали нижчі суди – і чому це не влаштувало
Місцевий та апеляційний суди керувалися простою логікою: є стаття 74 Закону України «Про виконавче провадження» (Закон № 1404-VIII), є пункти 1 і 2 розділу XII Інструкції з організації примусового виконання рішень – і там написано, що керівники ДВС можуть перевіряти законність виконавчого провадження з власної ініціативи. А раз так – усе зроблено правильно.
Спиралися вони й на практику Касаційного адміністративного суду, який ще у 2022 році у справі № 802/921/18-а заявив: директор Департаменту ДВС може з власної ініціативи контролювати рішення державних виконавців, скасовувати постанови і зобов’язувати виконавців діяти так, як велить закон.
Але ОСОБА_1 наполягала на іншому. Вона стверджувала, що Закон № 1404-VIII визначає лише один спосіб перевірки – через скаргу учасника виконавчого провадження. І жодних перевірок «з власної ініціативи» там немає. А Інструкція – це підзаконний акт, який не може розширювати те, чого в законі немає.
Велика Палата розставляє крапки над «і»
Колегія Касаційного цивільного суду, розглядаючи скаргу, зрозуміла: тут пахне фундаментальним питанням. І передала справу на розгляд Великої Палати – щоб та відступила від позиції адміністративного касаційного суду або підтвердила її.
Велика Палата провела глибокий аналіз. Порівняла два закони – чинний Закон № 1404-VIII та попередній Закон № 606-XIV, який втратив чинність. І виявила принципову різницю.
Старий закон (№ 606-XIV) дозволяв посадовим особам проводити перевірку законності виконавчого провадження за дорученням вищого керівництва, з власної ініціативи або під час розгляду скарги. Це була трирівнева система внутрішнього контролю, де керівник міг сам вирішити: «А перевірю-но я, що там накоїв виконавець».
Новий закон (№ 1404-VIII) такої можливості не містить. У частині третій статті 74 він чітко описує механізм оскарження рішень виконавця учасниками провадження. І єдине, що можна зробити з власної ініціативи – це виправити граматичні чи арифметичні помилки. Не скасувати постанову, не відновити провадження, а просто підправити описку.
Чому так? Бо Закон № 1404-VIII побудований на інших принципах. Його стаття 2 називає засадами виконавчого провадження верховенство права, законність, диспозитивність, справедливість, неупередженість. Ініціативна перевірка з боку керівництва порушує одразу кілька з них – передусім диспозитивність і незалежність виконавця.
Чому Інструкція не рятує
Ключовий момент, на якому наголосила Велика Палата: Інструкція (наказ Мін’юсту № 512/5) – це підзаконний акт. Вона не може розширювати повноваження, яких закон не дає. Якщо Закон України «Про виконавче провадження» не передбачає перевірок з власної ініціативи, то жодна інструкція не може їх запровадити.
Це питання ієрархії нормативних актів. Конституція ставить закон вище за підзаконні акти. І суд, керуючись принципом верховенства права, зобов’язаний застосовувати норму закону, а не інструкції, якщо вони суперечать одна одній. Навіть якщо інструкція чинна.
До речі, цікава деталь: Інструкцію затвердили ще у 2012 році, а Закон № 1404-VIII набрав чинності у жовтні 2016-го. У прикінцевих положеннях закону прямо сказано: Кабмін має привести підзаконні акти у відповідність. Але в частині, що стосується перевірок, цього повною мірою не зробили. Ось і виникла колізія.
Головний висновок: ultra vires
Отже, що вирішила Велика Палата? Директор Департаменту ДВС не може з власної ініціативи перевіряти законність дій державного виконавця чи скасовувати його постанови. Це виходить за межі наданих законом повноважень – ultra vires, як кажуть юристи.
Перевірка можлива лише на підставі скарги учасника виконавчого провадження. Тобто має бути зовнішній імпульс – заява стягувача, боржника чи іншої заінтересованої особи. Без цього – руки у керівника зв’язані.
Велика Палата відступила від висновку Касаційного адміністративного суду у справі № 802/921/18-а, де той дозволяв директору ДВС ініціювати перевірки самостійно. Тепер це частина узгодженої судової практики: суди мають враховувати саме позицію Великої Палати.
Чому скаргу ОСОБА_1 все одно не задовольнили
Тут важливий нюанс. Хоча Велика Палата й визнала, що перевірки з власної ініціативи – це незаконно, у конкретній справі вона не побачила підстав для задоволення скарги. Чому?
Бо насправді ініціатива перевірки виходила не від посадовця ДВС. АТ «Укрсиббанк» ще 5 червня 2023 року подав скаргу директору Департаменту ДВС і просив перевірити законність закриття провадження. Доручення директора від 12 червня 2023 року було реакцією на цю скаргу, а не самостійним рішенням чиновника.
Тож процедурно все було дотримано: учасник провадження (стягувач) подав скаргу, керівник вищого рівня відреагував, призначив перевірку. Це відповідає логіці статті 74 Закону № 1404-VIII.
Щодо посилань ОСОБА_1 на те, що борг давно погашено і зобов’язання припинено – суд зауважив: це питання має вирішуватися окремо, через заяву про визнання виконавчого листа таким, що не підлягає виконанню. Державний виконавець не може самостійно оцінювати, чи припинилася порука – для цього є суд.
У результаті Велика Палата змінила мотивувальну частину рішень нижчих судів, виправивши їхнє помилкове обґрунтування, але залишила результат без змін – у задоволенні скарги відмовлено.
Колегія суддів Касаційного цивільного суду ініціювала цей перегляд недаремно. Тепер є чітка позиція найвищої судової інстанції: жоден керівник ДВС не може за власним бажанням скасувати постанову виконавця чи відновити закрите провадження. Для цього потрібна скарга від того, чиї права зачеплені. А Інструкція, хоч і чинна, у цій частині не працює – бо закон має вищу силу.
